| Reforma Política desconstitucionalizante |
| Publicado em “O Estado de São Paulo” de 9 de agosto de 2006 |
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Ao que tudo indica, cresce nos meios políticos a convicção de que está chegando momento de se empreender a substancial reforma política reclamada há tempos pela sociedade. Manifestações recentes de diferentes forças políticas têm convergido para a urgência da medida, provavelmente embaladas pela percepção da generalizada insatisfação dos eleitores com o modelo atual. Contudo, para o sucesso da reforma política, não bastará a simples alteração das normas da Constituição que tratam especificamente da matéria eleitoral, partidária e dos dispositivos sobre o funcionamento do Poder Legislativo e seu relacionamento com os demais Poderes. Se a própria natureza da Constituição não for mudada, não haverá verdadeira reforma política. Explico-me. A Constituição brasileira está longe de ser sintética. Trata de uma extensa gama de assuntos, que extrapolam a organização do Estado e a declaração dos direitos fundamentais. Dispõe sobre detalhes da imposição tributária, de questões previdenciárias, funcionamento da economia, direitos dos empregados e outros tantos temas que poderiam ser disciplinados em leis complementares ou ordinárias. Quando um tema é disciplinado na Constituição, ele só pode ser mudado com a concordância de expressiva maioria do Congresso (três quintos de cada Casa Parlamentar). Quando se encontra disposto em lei complementar, a mudança depende de maioria absoluta (mais da metade dos membros da Câmara e do Senado). E se o assunto é tratado em lei ordinária, muda-se o tratamento com o apoio da maioria simples (mais da metade dos presentes à sessão da Câmara e do Senado em que tiver sido votado o projeto). E deve ser assim mesmo. Não há problema nenhum em se dificultarem mudanças constitucionais, submetendo a aprovação de Emendas a quorum elevado de deliberação. Pelo contrário, espera-se que o texto constitucional vigore sem alterações por muito tempo, garantindo a estabilidade das instituições do Estado e os direitos fundamentais. O problema reside na quantidade de temas constitucionalizados. Quanto maior a gama de assuntos tratados pela Constituição, maior precisa ser o apoio parlamentar buscado por qualquer governo. Se o Presidente da República pudesse governar apenas com respaldo em mudanças veiculadas por leis nunca precisaria buscar apoio no Congresso além da maioria. A natureza extensa da Constituição afeta, em suma, a governabilidade. Em 1988, acredito que a intenção dos constituintes ao aprovarem um texto amplo foi das melhores. Era o de garantir – para uma sociedade preocupada com a supressão de direitos que assistira durante a ditadura militar – a maior segurança jurídica possível. Não se conseguiu, contudo, a estabilidade esperada. Quase meia centena de Emendas foi aprovada nos dezoito anos de vigência da Carta. Mas isso é o de menos, quando se percebe que a Constituição acabou armando uma verdadeira armadilha em prejuízo da governabilidade. Os Presidentes da República têm dificuldades em implementar por completo seus programas de governo porque, em razão da natureza tendencialmente exaustiva da Constituição, esbarram com freqüência na necessidade de proporem sua mudança. Tomemos a questão tributária como exemplo. É comum os candidatos à Presidência anunciarem a intenção de reformar as normas sobre impostos, taxas e contribuições. Mas o eleito quase certamente não poderá implementar nenhum programa reformista sem contar com a base parlamentar de pelo menos três quintos da Câmara e do Senado, porque a Constituição detalha o tratamento da matéria tributária (cuidando de aspectos que poderiam estar dispostos no Código Tributário). Com a desconstitucionalização do tema dos tributos, a governabilidade seria beneficiada. Certa vez, alguém disse que no Parlamento brasileiro haveria 300 picaretas. O número exato não se consegue calcular, mas é inegável que há uma quantidade não desprezível de congressistas que prioriza os interesses particulares de rápido enriquecimento (político e econômico). Eles têm a importância política diretamente proporcional ao tamanho da Constituição. Quanto mais tendencialmente exaustivo for o texto constitucional, maior será o peso desses congressistas na composição da base parlamentar de apoio de qualquer governo. Por outro lado, quanto mais sintética for a Constituição, menos importância terão. Pode-se apostar que o enxugamento do texto constitucional contribuiria até mesmo para a redução da corrupção. Assim, a radical desconstitucionalização de vários temas de nossa Constituição é a chave para a verdadeira reforma política. Ela só terá sucesso se, além de alterar disposições do tema político-eleitoral (organização partidária, fidelidade, voto distrital etc), também transformar vários dos demais dispositivos constitucionais em normas de leis complementares ou ordinárias (matéria tributária, direitos dos empregados, regras do Seguro Social, distribuição de competência entre Tribunais e demais instâncias do Judiciário, ordem econômica e social etc). Concluindo, há temas que não podem e não devem ser desconstitucionalizados, como a autonomia do Judiciário, a liberdade de imprensa, de manifestação e organização, os direitos e garantias fundamentais e outros. Em relação a essas matérias, o quorum para alteração do direito vigente deve continuar alto (talvez, se possa até elevá-lo ainda mais). A conveniência de se buscar a desconstitucionalização dos temas de menor envergadura, que estariam suficientemente bem disciplinados em leis complementares e ordinárias, não pode ter outro sentido senão o de garantir a plena eficácia da reforma política. Quanto menos constituição, melhor. Fábio Ulhoa Coelho Advogado e Professor Titular de Direito Comercial da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo |
